經(jīng)濟(jì)下行，PPP政策密集出臺，國內(nèi)掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。但筆者站在PPP項目咨詢服務(wù)第一線一直在思考：PPP項目落地了嗎？落地是真的PPP嗎？為什么PPP項目不容易落地？
火熱的PPP項目落地了嗎？
日前，國家發(fā)改委網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目。首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。在1043個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過60個。江蘇公布了107個項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項目48個，交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境項目則分別有22、26、11個。
1043個項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個省份和大連等四個地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個PPP項目，總投資額達(dá)805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項目，預(yù)計PPP項目總規(guī)模達(dá)到3萬億元以上，有望成為填補(bǔ)地方融資平臺資金缺口和地方預(yù)算內(nèi)不足。
這許多推介的PPP項目落地了嗎？那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎？
目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。”民生證券研究報告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。
已落地的PPP項目是真PPP嗎？
筆者認(rèn)為，已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無關(guān)。以財政部去年12月4日公布30個PPP示范項目為例，截至2月底，兩個項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項目。但后一個項目是財政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國家試點的PPP項目真正簽約的，有且只有一個。
已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎？或者說完全符合PPP要求嗎？以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項目為例說明。該項目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經(jīng)營性項目采用PPP模式運作的破題之作”。
該外環(huán)北路道路設(shè)計全長約14.9公里，建設(shè)總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，項目實施機(jī)構(gòu)是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會資本為北京城建設(shè)計發(fā)展集團(tuán)，出資88%。合作期限為13年，其中建設(shè)期兩年，運營期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負(fù)責(zé)本項目優(yōu)化設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營維護(hù)、移交等，合作期屆滿項目公司將本項目無償移交給政府方。
該項目被設(shè)計成非經(jīng)營性項目，幾乎沒有現(xiàn)金流，回報機(jī)制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護(hù)服務(wù)(符合績效要求的公共服務(wù))，即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費和運維績效服務(wù)費。安慶市人大常委會在PPP項目協(xié)議簽署前通過決議，將該等可用性服務(wù)費和運營績效服務(wù)費納入跨年度的財政預(yù)算。
該PPP項目既然要政府付費，政府未來11年有能力付嗎？如果不能通過財政承受能力論證，也就是說政府未來無力進(jìn)行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過財政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”
一般公共預(yù)算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個地方只算兩個需要政府付費的PPP項目，則單個PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過5%。既然要求，建設(shè)總投資19.76億元，建設(shè)期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營期11年，則平均每年補(bǔ)貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預(yù)算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。
該PPP項目物有所值(VFM)嗎？按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規(guī)定，判斷一個項目是否是PPP項目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當(dāng)然還要具備其他條件)，才算真正的PPP；如何認(rèn)定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結(jié)合“特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等”等來判斷。然而，從該項目內(nèi)部人士一手資料看，既無法看是該項目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒錢嗎？
可見，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP；需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時具備該基石條件。
為什么PPP項目不容易落地？
為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢？原因無外乎是：(1)PPP項目沒有通過物有所值評估；(2)PPP項目沒有通過財政承受能力論證；(3)PPP項目對社會資本沒有吸引力；(4)PPP實施方案難以操作；(5)PPP項目還沒來及招標(biāo)和簽約。我預(yù)計第(5)個因素占項目數(shù)量不會超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴(yán)格，該兩因素我認(rèn)為影響不超過20%，但隨著相關(guān)配套規(guī)定的出臺和嚴(yán)格執(zhí)行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項目沒有吸引力，可以通過修改實施方案使其具有吸引力。相反，PPP實施方案難以操作，則PPP項目沒有吸引力。
為什么PPP項目對社會資本沒有吸引力呢？往往是政府給的資本金回報率及債權(quán)融資成本太低，社會資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經(jīng)營期長達(dá)10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當(dāng)回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔(dān)的綜合融資成本低于這一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著吸引力不大。
為什么PPP實施方案難以操作呢？首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結(jié)構(gòu)比較僵硬，往往按照標(biāo)準(zhǔn)PPP交易結(jié)構(gòu)來生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來做非經(jīng)營性項目的PPP模式。其實PPP交易結(jié)構(gòu)并可以根據(jù)項目特點、項目進(jìn)展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設(shè)定。再次，風(fēng)險分配不合理。有的將幾乎所有風(fēng)險都分配給了社會資本，比如道路周邊土地拍賣的指標(biāo)、規(guī)劃、時間及返款等本應(yīng)該由政府承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)給了社會資本。有的則相反，比如通過約定價格股權(quán)回購、在特許經(jīng)營期中提前退出，又比如，如果達(dá)到約定資本金收益率由當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)承擔(dān)等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無法操作。比如約定按照約定低價將土地出讓給社會資本，這違法了土地招拍掛規(guī)定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)情況下的產(chǎn)物，在依法治國的今天，已經(jīng)行不通了。
為什么財政部門不批準(zhǔn)PPP模式呢？因為地方債務(wù)風(fēng)險很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產(chǎn)；因為沒有通過財政承受能力論證，單個項目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點來制定的。這就是為什么非經(jīng)營性項目難以批準(zhǔn)，經(jīng)營性項目好批準(zhǔn)的原因。
為什么發(fā)改部門不批準(zhǔn)PPP模式呢？因為沒有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來做項目，因為地方政府沒有錢也融不到錢；因為《預(yù)算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會資金做PPP項目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會高于地方政府融資成本1-2點。國家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會資本送錢？當(dāng)然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節(jié)約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。
綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會用PPP。就施工企業(yè)來說，PPP是一片藍(lán)海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時，PPP也是巨大的挑戰(zhàn)。如何打通融資渠道、如何理解PPP內(nèi)涵、如何設(shè)計PPP交易結(jié)構(gòu)、如何平衡多方關(guān)系推動PPP，成為擺在面前的課題。 |
